Les 10 et 11 novembre 2025, le Conseil d’Etat hellénique et ACA-Europe ont organisé un séminaire intitulé « Changement / crise climatique - Surtourisme ». Il s’agissait du premier séminaire de la présidence hellénique de l’ACA-Europe. Le séminaire a réuni plus de soixante-dix participants : des représentants des Conseils d’État et des juridictions administratives suprêmes des États membres de l’ACA-Europe, ainsi que des États disposant du statut d’observateur ou d’invité au sein de l’Association.

Comme l’indique son titre, le séminaire a porté principalement sur les défis juridiques posés par le changement climatique -ou plutôt la crise climatique- et le phénomène du surtourisme, ainsi que sur le rôle de la justice administrative dans la réponse à ces enjeux contemporains. Les deux problèmes présentent de nombreux points communs -à penser seulement que le secteur du tourisme, à lui seul, représente près de 8 % des émissions mondiales de gaz à effet de serre. Pourtant, leur gravité ne semble pas être du même ordre. Le changement climatique peut potentiellement se révéler menaçant pour notre planète, voire destructeur pour l’humanité elle-même. Comme la Cour internationale de Justice dit dans son avis consultatif récent du 23.7.2025 sur les obligations des États en matière de changement climatique, les questions posées concernent un problème existentiel de portée planétaire qui met en péril toutes les formes de vie et la santé même de notre planète. Le surtourisme, même s’il peut engendrer des graves problèmes, ne se révèle, peut-être pas, pour l’instant, aussi menaçant.

Le séminaire a débuté par des discours de bienvenue prononcés par le Président du Conseil d’État hellénique, Michail Pikramenos, qui a remercié les participants pour leurs réponses au questionnaire, faisant preuve d’un engagement remarquable, et par l’ancienne Présidente de la République hellénique et Présidente honoraire du Conseil d’État, Katerina Sakellaropoulou.

Les réponses au questionnaire ont largement alimenté le rapport général, qui, tout comme le questionnaire, a été divisé en deux parties présentées et discutées lors de deux sessions correspondantes. Outre les rapports portant sur des sujets plus précis (v. ci-dessous), plusieurs interventions nationales (Portugal, République tchèque, Estonie, Serbie dans le cadre de la première session et Pays-Bas, Lituanie et Espagne dans le cadre de la seconde) ont également alimenté la réflexion sur les thèmes du séminaire.

Première session : le changement climatique

Le rapport général a été présenté par Olga Papadopoulou, Conseillère d’État honoraire et Vassilis Androulakis, Conseiller d’État :

D’après les rapporteurs, sur la dimension internationale du problème, il faut surtout retenir le cadre normatif, dont les trois piliers principaux sont les traités relatifs au changement climatique, à savoir la Convention cadre des Nations Unies [Rio de Janeiro, 1992], le Protocole de Kyoto de 1997 et l’Accord de Paris, adopté en 2015.

À propos du droit de l’Union Européenne, celui-ci constitue le socle commun de la législation nationale dans les pays membres de l’Union, mais aussi dans les pays candidats, ainsi que dans le Royaume-Uni. Dans le “pacte vert pour l’Europe”, présenté en décembre 2019, la Commission a réitéré son engagement “de relever les défis climatiques et ceux liés à l’environnement” et elle a annoncé une “nouvelle stratégie de croissance” en réponse à ces défis. Deux règlements, obligatoires et directement applicables dans les États membres, le règlement 2021/1119, qualifié de “loi européenne sur le climat”, et le règlement 2018/1999 sur la gouvernance de l’union de l’énergie et de l’action pour le climat, qui établit un mécanisme pour assurer la réalisation des objectifs de l’Union, figurent au noyau dur de l’arsenal juridique.

Dernier point, mais non le moindre, il faut signaler, sur le niveau international, la Convention Européenne des Droits de l’Homme et, plus spécialement, l’article 8, ainsi que les articles 2 et 6.

En ce qui concerne les législations nationales, on constate que dans la majorité des pays il existe des règles ou des principes au niveau constitutionnel pour la protection de l’environnement, pour la protection de la santé et pour la protection des jeunes ou d’autres groupes de la population. Des règles de valeur constitutionnelle qui font explicitement référence au changement climatique sont rares, à l’exception notamment du Luxembourg et de la Finlande. Par contre, figure dans plusieurs Constitutions une référence explicite à la solidarité entre générations et/ou aux droits des générations futures et aux groupes vulnérables.

Le droit international et le droit de l’Union Européenne, mentionnés ci-dessus, sont à l’origine des législations nationales sur le climat. Ces législations établissent le cadre juridique pour la gestion des questions liées au changement climatique.

En ce qui concerne l’application du cadre normatif, les juridictions de la plupart des pays européens n’ont pas encore été saisies de litiges auxquels des questions liées au changement climatique sont directement posées, à l’opposition de la plupart des litiges qui préoccupent les tribunaux administratifs qui concernent généralement le droit de l’environnement.

Les actes administratifs qui sont attaqués sont ceux du second type du contentieux et concernent l’Évaluation d’Impact Environnemental ; l’Évaluation Environnementale Stratégique ; la délivrance de permis de construction d’usines de production d’énergie et des plans d’aménagement du territoire. C'est l'exemple de l'usine d'huile de schiste à Auvere que l'Estonie a rapporté (Cas no 3-20-771), où une licence de production pétrolière a été annulée pour incompatibilité avec l'accord de Paris. Quelques autres exemples sont les autorisations d’infrastructures énergétiques, telles que les éoliennes ou les décisions en matière d’urbanisme.

En Grèce, comme l’a souligné Dimitrios Pyrgakis, Maître des requêtes au Conseil d’État, dans plusieurs affaires concernant la régulation du marché de l’énergie, le régime des sources renouvelables d’énergie, le régime pour l’amélioration des combustibles etc., l’importance des mesures pour faire face au changement climatique est prise en considération par le juge, tant pour l’interprétation du régime juridique applicable que pour le contrôle de la légalité et notamment de la proportionnalité de la décision attaquée en justice.

Le premier type du contentieux concerne le plus souvent des cas ou l’inaction et le manquement de l’Administration est mise en cause.

La France a évoqué deux affaires qui portent sur le réchauffement climatique. En premier lieu, l’arrêt du Conseil d’État Commune de Grande-Synthe du 10 mai 2023. Le Conseil d’État a enjoint au Gouvernement de prendre avant le 30 juin 2024, toutes les mesures permettant d’atteindre l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre de - 40% en 2030 par rapport à leurs niveaux de 1990, afin de respecter l’Accord de Paris et les engagements européens repris par le législateur français. Très récemment (24 octobre 2025), le Conseil d’État a clos l’affaire, ayant considéré que les mesures prises par le gouvernement français étaient suffisantes.

En second lieu, la France a évoqué l’Affaire du siècle : En 2021, le Tribunal administratif de Paris a rendu une décision par laquelle il a ordonné au gouvernement de prendre « toutes les mesures utiles » pour « réparer le préjudice écologique » au plus tard le 31 décembre 2022. Il a considéré que la diminution d'émissions de gaz à effet de serre observée en 2020, bien que due principalement à la pandémie de Covid-19 et non à une action de l'État, devait être prise en compte pour l'évaluation du préjudice.

En ce qui concerne les Pays-Bas, dans l'affaire Urgenda (arrêt de la Cour suprême civile néerlandaise du 20 décembre 2019), la Cour a jugé que l'État était tenu de réduire ces émissions (25% d'ici 2020). Cette obligation découle des articles 2 et 8 de la Convention Européenne des Droits de l’Homme (Droit à la vie et au respect de la vie privée/familiale) et ne peut être écartée sous prétexte de considérations politiques.

La jurisprudence italienne apparaît plus restrictive dans l’affaire du Jugement dernier (Giudizio Universale) – titre évocateur, qui a fait penser au fresque célèbre du Michel Ange. Le Tribunal de première instance de Rome a rejeté en 2024 le recours comme irrecevable. Les requérants cherchaient à faire reconnaître l’obligation de l’État à prendre toutes les mesures nécessaires pour réduire les émissions nationales de dioxyde de carbone équivalent de 92 % d'ici 2030 par rapport aux niveaux de 1990, ou à adopter une autre mesure à déterminer au cours de la procédure. Selon le tribunal, les questions soulevées relevaient de l’« orientation politique », consistant à déterminer les grandes lignes de la politique de l'État sur la question délicate et complexe du changement climatique et, par conséquent, les requérants ne disposaient pas d'un droit ou d'un intérêt protégé pour fonder leur demande.

En ce qui concerne le droit international, très important est l’avis récent de la Cour internationale de Justice (23.7.2025) présenté par Ilias Plakokefalos, Professeur agrégé de droit international à l’Université Nationale et Capodistrienne d’Athènes. La Cour a clarifié les obligations des États face au changement climatique et a précisé que protéger le climat est une obligation juridique, influençant potentiellement la législation et les politiques internationales, même sans force contraignante. En précisant la portée des règles existantes, la Cour a envoyé un message clair : protéger le climat est une obligation juridique, pas seulement un choix politique.

Il convient aussi de mentionner deux avis consultatifs : celui du Tribunal international du droit de la mer (21.5.2024) et celui (3.7.2025) de la Cour interaméricaine des droits de l’homme. Ces avis confirment que les États ont des obligations rigoureuses en vertu du droit des droits de l’homme et du droit international, de manière plus générale, pour réduire les émissions de gaz à effet de serre. La Cour interaméricaine reconnaît le droit humain à un climat stable et sain, intégré au droit à un environnement sain. Les États ont l’obligation positive de prévenir, atténuer et s’adapter au changement climatique. Des mesures de protection renforcée doivent être mises en place pour la protection des populations vulnérables (peuples autochtones, enfants, communautés rurales et afro-descendantes).

En ce qui concerne la dimension européenne, il faut tout d’abord retenir l’arrêt en matière de climat de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) Verein KlimaSeniorinnen Schweiz et autres c. Suisse (4.9.2024). Comme Linos-Alexandros Sicilianos, Professeur de droit international à l’Université Nationale et Capodistrienne d’Athènes et ancien Président de la CEDH, a exposé, dans cette affaire la Cour a constaté deux violations de la Convention – l’une sur le fond (article 8 à la lumière de l’article 2 et du droit international) et l’autre sur la procédure (article 6). Ce qui est intéressant est que l’affaire ne concernait pas une forme de pollution liée à une activité humaine particulière, mais un phénomène global, le changement climatique. La Cour a intégré ce sujet au champ d’application de la Convention, malgré le fait que celle-ci ne reconnaît pas le droit à un environnement sain. En effet, ses conclusions au titre de l’article 8, confirment que les États ont des obligations positives en vertu du droit des droits de l’homme pour réglementer et réduire efficacement les émissions de gaz à effet de serre, conformément à l’objectif d’atteindre la neutralité carbone mondiale dans les trois prochaines décennies.

L’arrêt très récent (rendu le 28 octobre 2025) Greenpeace Nordic et autres c. Norvège concerne l’obligation de protéger de manière effective les individus contre les effets néfastes du changement climatique sur leur vie, leur santé, leur bien-être et leur qualité de vie, dans le cadre d’activités d’exploration pétrolière précédant l’extraction. La CEDH a conclu à la non-violation de l’article 8.

Enfin, Panagiotis Vogiatzis, Référendaire à la Cour de Justice de l’UE, a démontré que, même s’il n’existe pas un « droit à un climat stable » dans la jurisprudence de la Cour de Justice de l’Union Européenne (CJUE), il en résulte une méthodologie rigoureuse qui permet de contrôler les États membres à travers la précaution, la rigueur scientifique, l’accès à la justice, la planification cohérente et la mise en exécution. Par ailleurs, il a mis en lumière, à travers la comparaison des affaires concernant l’aciérie Ilva devant la CJUE et la CEDH, l’interaction entre les deux juridictions, dont les méthodologies diffèrent, mais les exigences et les voies convergent.

Selon Dimitrios Skaltsounis, président honoraire du Conseil d’État, dont les conclusions du séminaire ont servi de base à la rédaction du présent résumé, l’analyse de la législation et de la jurisprudence citées, tant internationales que nationales, des avis rendus par les juridictions internationales, ainsi que du dialogue qui a suivi, permet de dégager plusieurs conclusions utiles.

Premièrement, comme Linos-Alexandros Sicilianos a noté, le changement climatique ne devrait pas constituer, normalement, un enjeu judiciaire – il devrait faire l’objet de mesures législatives ou prises par le pouvoir exécutif, dans le contexte d’accords internationaux. Cependant, face à l’insuffisance des mesures prises par les autorités compétentes, les tribunaux nationaux ont adopté des décisions et arrêts importants : Cour Suprême des Pays-Bas, Conseil Constitutionnel français, Cour Constitutionnelle allemande, Conseil d’État etc.. Cette jurisprudence a créé une dynamique au niveau international (arrêts et décisions de la CEDH, avis des Tribunaux Internationaux).

Deuxièmement, les juges rendent des arrêts, des décisions ou des avis sur la question du changement climatique et façonnent une jurisprudence, parfois audacieuse, tant sur la procédure que sur le fond. Ainsi, on peut détecter un assouplissement des règles de l’intérêt à agir. À titre d’exemple, la CEDH reconnaît un intérêt légitime aux organisations non gouvernementales, mais pas aux personnes physiques (arrêt Verein KlimaSeniorinnen, précité), et ne reconnaît pas un intérêt à agir transfrontalier (décision Duarte Agostinho et autres c. Portugal et 32 autres États, 9.4.2024). Par contre, sur ce dernier point, le Oberlandesgericht Hamm (Lliuya c. RWE AG, 30.11.2017) a reconnu un intérêt légitime à un agriculteur péruvien qui avait engagé une action contre une grande entreprise énergétique exploitant des centrales à charbon en Allemagne. Il faut aussi noter que, dans la plupart des ordres juridiques nationaux, il n'existe pas d’actio popularis (sauf au Portugal). Enfin, il faut prendre en compte que les instruments dont disposent les juges, tant sur le fond que sur la procédure, au niveau national et international, ne sont pas toujours les plus adéquats, et qu’il y a des difficultés inhérentes au contentieux du changement climatique. Par exemple, quoiqu’il y ait une tendance à la diminution du niveau de preuve, il est difficile, dans le cadre du changement climatique, phénomène mondial par excellence, d’établir la preuve des conséquences dommageables issues de l’action ou de l’omission de l’Administration.

Troisièmement, la tâche des juges est particulièrement ardue. Ils doivent procéder aux mises en balance nécessaires afin de tenter de concilier des intérêts légitimes, protégés par des normes d’un même niveau (p. ex. la Constitution), mais pourtant antagonistes, qui revendiquent application dans une affaire donnée. Comme Theodora Ziamou, Maître des requêtes au Conseil d’État hellénique, a souligné, en tenant compte du changement climatique et de ses effets dans tous les contextes -autorisations, développement économique, efficacité énergétique, énergies renouvelables, protection des forêts, construction, urbanisme, populations vulnérables, réfugiés etc.-, les juridictions nationales seront amenées à repenser le poids qu’elles accordent à la protection du climat lorsqu’il s’agit de la mettre en balance avec d’autres droits, intérêts et objectifs administratifs protégés par la Constitution. Pour accomplir cette tâche, les juges sont contraints, dans une large mesure, de se fier à des évaluations techniques, en principe insusceptibles de contrôle, et à des données fournies, pour l’essentiel, par une seule partie : l’État. Certes, ils peuvent toujours ordonner une expertise ou demander l’aide d’un amicus curiae (exemple contribué par la République Tchèque). La Suède pourrait aussi fournir une idée intéressante, qui est la composition mixte des tribunaux, dans les affaires environnementales, avec des juges ordinaires et des experts.

Quatrièmement, le contrôle juridictionnel en matière de changement climatique touche de nombreux aspects de la politique économique et du développement (ainsi la décision italienne Giudizio Universale, précitée), ce qui pourrait soulever des questions délicates, notamment au stade de l’exécution. Citons ici l’arrêt Verein KlimaSeniorinnen (précité) ou, malgré une réaction initiale de l’État Suisse, il y a eu une entente entre celui-ci et le Comité de Ministres, qui a constaté (18.9.2025) que les mesures prises par le premier étaient suffisantes pour être considérées comme conformes à l’arrêt ; en même temps, le Comité a invité la Suisse à soumettre un autre rapport pour évaluation en 2026.

Ces constats ne devraient pas mener à une vision pessimiste, ni à l’hypothèse que les textes judiciaires n’auraient qu’une valeur déclaratoire en ce qui concerne le changement climatique. Ils doivent plutôt inviter à une approche réaliste des limites du contrôle juridictionnel. Ce contrôle progresse tant en ampleur qu’en profondeur, quoique de manière non linéaire et parfois avec des régressions. Malgré ses difficultés intrinsèques, ce contrôle est efficace et possible. En outre, il fonctionne comme un moyen de pression et comme une incitation au législateur et à l’exécutif pour faire le nécessaire afin de pallier les conséquences du changement climatique.

Comme le Président Skaltsounis a noté dans ses réflexions de clôture de cette première session, il convient de souligner que les efforts entrepris pour inverser le changement climatique risquent de s’apparenter à un travail de Sisyphe tant qu’ils demeurent circonscrits aux seuls pays européens. Certes, l’approche adoptée par certaines juridictions européennes montre l’internationalisation jurisprudentielle de la responsabilité des producteurs d’énergie en ce qui concerne les questions liées au phénomène de l’effet de serre. À cet égard, l’arrêt du Oberlandesgericht Hamm (Lliuya c. RWE AG, 30.11.2017, précité) est emblématique. Mais, les États d’Asie, d’Afrique et d’Amérique, qui concentrent la majeure partie de la population mondiale -en augmentation constante- et qui ont fixé d’autres priorités, au premier rang desquelles figure l’amélioration immédiate du niveau de vie de leurs citoyens, ne manifestent naturellement pas la même préoccupation à l’égard de la crise climatique. Or, ce sont précisément ces pays qui portent, dans une large mesure, la responsabilité de la formation du phénomène de l’effet de serre. De ce fait, la coopération mondiale dans ce domaine (qui a fait l’objet de l’avis consultatif de la Cour Internationale de Justice, déjà mentionné) ne constitue pas seulement un objectif souhaitable : elle représente une nécessité absolue et revêt un caractère d’urgence.

Seconde session : le surtourisme

Ici aussi le rapport général a été présenté par la Conseillère Papadopoulou.

Selon une définition communément admise, le surtourisme « décrit la situation dans laquelle l’impact du tourisme, à certains moments et dans certains lieux, dépasse les seuils de capacité physique, écologique, sociale, économique, psychologique et/ou politique », ou, en d’autres termes, correspond à la situation où « trop de personnes se trouvent aux mêmes endroits, au même moment ».

À titre d’exemple, comme l’a souligné Marina Perelli, Conseillère d’État au Conseil d’État italien, Santorin a accueilli récemment jusqu’à 11.000 touristes en une seule journée, pour une population locale de 15.000 habitants, tandis que Venise voit passer quotidiennement plus de 100.000 embarcations motorisées, avec des effets néfastes sur l’environnement urbain et la qualité de vie des résidents qui y persistent.

À la différence du changement climatique, le surtourisme est un phénomène relativement récent. Il ne concerne pas tous les pays -ni même toutes les régions d’un même pays- et son enjeu, bien que significatif, ne pose pas, du moins pas directement, de problèmes relatifs à l’avenir de la planète. Pour toutes ces raisons, la manière dont est abordé le problème du surtourisme présente jusqu’à présent un caractère plutôt fragmentaire. Il manque des textes normatifs d’envergure mondiale ou européenne traitant directement de cette question, tandis que les mesures proposées et adoptées au niveau national cherchent, le plus souvent à petite échelle, à répondre à des problèmes immédiats et aigus, auxquels sont confrontées les communautés locales (comme est, par excellence, la location courte durée).

En effet, comme Olga Papadopoulou a remarqué, il n'existe aucun instrument juridique international ni aucune législation de l'Union Européenne qui traite directement et spécifiquement de la question du surtourisme et de ses effets. Toutefois, comme le soulignent les rapports nationaux, divers principes et lignes directrices sont consignés dans des textes contraignants et non contraignants ; ces lignes directrices ont souvent été utiles pour élaborer des lois et des politiques nationales visant à gérer le tourisme. Néanmoins, la diversité des normes appelées à y contribuer empêche encore de s’essayer avec succès à une tentative de rationalisation.

Il convient également de noter que le tourisme populaire, qui n’est pas très éloigné du surtourisme, ne devrait pas être considéré comme un phénomène a priori négatif. Il représente la démocratisation du tourisme. Prenons l’exemple de Venise : entre le Grand Tour, réservé aux élites du XVIIIe et du XIXe siècle, et l’invasion touristique du XXe et du XXIe siècle, l’idéal serait un juste équilibre, qui devrait tenter de maximiser les bénéfices tout en minimisant les effets indésirables du tourisme.

Le problème du surtourisme est particulièrement complexe, car il nécessite de mettre en balance des intérêts contradictoires. Dans le cas du surtourisme, les intérêts des communautés locales s’opposent à ceux des investisseurs. Cependant, on doit mettre l’accent sur le fait suivant : en raison des locations de courte durée, les rôles se confondent, et les habitants eux-mêmes deviennent souvent, par le biais des plateformes numériques, des acteurs qui contribuent au surtourisme. Il en résulte notamment une dégradation du niveau de vie des habitants et une perte du caractère authentique des centres historiques le plus visités.

Marina Perelli a également démontré la nécessité d’une nouvelle hiérarchisation des priorités, c’est-à-dire la conservation des ressources touristiques, la protection des résidents et des commerces locaux, la gestion des effets territoriaux. Parmi les outils réglementaires envisagés pour limiter les effets du surtourisme figurent l’instauration de licences pour les locations touristiques, la taxation des résidences secondaires, la régulation de l’accès aux sites très fréquentés et la planification urbaine visant à préserver l’équilibre entre zones résidentielles et commerciales.

Dans la plupart des pays, les litiges administratifs, en particulier ceux concernant le droit de l'environnement et de l'urbanisme, constituent le principal moyen de porter les différends devant les tribunaux nationaux. Particulièrement intéressante est la jurisprudence des Pays-Bas. Elle montre comment des mesures adéquates (comme l'interdiction d'ouvrir de nouveaux magasins touristiques dans le centre-ville) peuvent réduire la tension exercée par le surtourisme à un lieu précis (en l’occurrence Amsterdam) et canaliser l’afflux touristique vers d’autres endroits intéressants moins connus (décision du 19.12.2018). En revanche, les mesures contestées doivent entretenir un lien de causalité direct avec la dégradation de la qualité de vie urbaine. En outre, il faut noter que certaines nuisances sont inhérentes à la vie dans un centre-ville animé comme Amsterdam. Dès lors, une décision du Conseil municipal d’Amsterdam relative à la limitation de la délivrance des autorisations d’exploitation des bateaux à passagers a été annulée pour motivation insuffisante (décision du 25.9.2024).

La jurisprudence italienne a abordé également la question du surtourisme dans une manière déterminante. Le Conseil d’État italien a validé des mesures visant à limiter l’ouverture de nouveaux établissements de restauration dans des centres historiques comme Amalfi, afin de préserver le patrimoine culturel et la qualité de vie urbaine. Les interventions de la Lituanie et de l’Espagne nous ont également apporté de nombreuses idées intéressantes, tant au niveau des initiatives des autorités qu’à celui de la jurisprudence. Il convient, d’ailleurs, de souligner que très récemment, le Conseil d’État hellénique (arrêts 1900-1907/2025) a abordé pour la première fois la question des locations de courte durée dans le quartier historique de Pláka, à Athènes, ainsi que la légalité d’un hébergement touristique dans une zone où seule la résidence est autorisée (le jugement final a toutefois été reporté).

Comme l’a noté, en guise de conclusion de cette seconde session, le Président Skaltsounis, il est intéressant de constater comment nous sommes passés de la démocratisation du tourisme à la recherche des principes du tourisme durable, une toute nouvelle piste à aborder. Par rapport à cette problématique, la justice administrative joue un rôle pionnier en redéfinissant l’intérêt public et en fixant les limites de l’initiative privée, c’est-à-dire elle répond aux nouveaux défis à travers son rôle classique.