Séminaire du 15 mai 2026 à Rhodes

Du 15 au 16 mai 2026, à Rhodes, le Conseil d’État hellénique, en collaboration avec l’ACA-Europe, a organisé un séminaire intitulé « Nouveaux éléments dans l’organisation et le fonctionnement de l’administration publique et de la justice administrative ». Le président du Conseil d’État hellénique, Michail Pikramenos, a prononcé le discours de bienvenue, a remercié les participants pour leurs réponses au questionnaire et a présenté quelques remarques liminaires sur le thème du séminaire.

La première séance de travail a été consacrée aux Modes Alternatifs de Règlement des Différends (MARD) administratifs. Elle était présidée par Lord Hamblen, juge à la Cour suprême du Royaume-Uni. Dans un premier temps, Dionysios Antonatos, auditeur au Conseil d’État hellénique, a brièvement présenté les réponses des Cours suprêmes nationales à la partie du questionnaire concernant les MARD administratifs, voire la médiation, la conciliation et l’arbitrage et a mis en évidence les principales questions soulevées. Plus précisement, il a mis en évidence une incompatibilité intrinsèque entre l'esprit de conciliation qui prévaut aux MARD et le principe de légalité qui prévaut en droit administratif. Néanmoins, la possibilité pour l’Administration d’engager des consultations extrajudiciaires avec l’administré n’implique pas nécessairement une dérogation au principe de légalité. L'Administration, après avoir examiné chaque cas particulier et toujours dans les limites du pouvoir discrétionnaire prévu par la loi, peut rechercher avec l'administré une solution de compromis mutuellement avantageuse, solution qui peut servir tout autant l’intérêt général que l’adoption d’un acte administratif exécutoire. Et ceci, sous réserve des trois conditions fondamentales suivantes : a) que la nature du litige administratif en question ne s’y oppose pas (cette condition est en principe remplie dans le contentieux de nature pécuniaire, lorsque l'Administration agit dans le cadre de son pouvoir discrétionnaire), b) que les principes fondamentaux du procès soient respectés (impartialité du médiateur/arbitre, égalité des armes, transparence, etc.) et c) sous le regard vigilant du juge, dont le rôle de gardien du principe de légalité s'avère, ici aussi, crucial.

Eleftheria Neframi, professeure de droit européen à l’Université du Luxembourg, s’est penchée sur la question de savoir si les litiges administratifs présentant un intérêt pour l’Union européenne peuvent être soumis à des MARD. Elle a souligné que la marge d’appréciation dont disposent l’Union et les États membres pour inclure des tels mécanismes dans des accords internationaux (accords de protection des investissements) est limitée par le principe d’attribution et l’autonomie du droit de l’Union. Elle a également ajouté que l’obligation de garantir la compétence exclusive de la Cour de justice pour interpréter et appliquer le droit de l’Union, ainsi que de préserver l’autonomie réglementaire au sein de l’Union, limite le recours à l’arbitrage, tout comme les normes de l’Union en matière de protection juridictionnelle. Elle a conclu que les juridictions nationales doivent respecter le principe de protection juridictionnelle effective et l’obligation de coopération loyale, et a examiné dans quelle mesure celles-ci doivent s’abstenir d’exécuter des sentences arbitrales contraires à l’ordre public de l’Union, aux normes de protection juridictionnelle ou à l’autonomie du droit de l’Union.

Eugenia Prevedourou, professeure de droit public à l’université de Thessalonique, a fait référence à des MARD administratifs en droit grec. La première catégorie comprend des procédures précontentieuses, très réglementées, engagées avant la saisine du juge, dont le but est de résoudre le litige au niveau administratif et éviter le recours devant le juge. Dans ce cadre, elle a examiné le contentieux contractuel et le contentieux fiscal. La deuxième catégorie comprend des procédures spécifiques entamées après la saisine du juge, mais complètement indépendantes du procès, qui se déroulent normalement soit devant le Conseil Juridique de l’État, un grand corps de fonctionnaires nommés à vie comme les magistrats, soit devant une autre autorité spéciale. Dans ce cadre, elle a mentionné plus precisement les créances envers l’État et aussi le règlement extrajudiciaire des litiges fiscaux déjà portés devant le juge. La troisième catégorie se rattache au stade d’exécution des contrats publics et comporte l’intervention du juge du contrat qui joue le rôle du médiateur.

Emmanuel Giakoumakis, docteur en droit et conseiller juridique adjoint à l’OTAN, a examiné la relation entre l’arbitrage international et les litiges de droit administratif, en soulignant comment l’arbitrage peut influencer non seulement la procédure, mais aussi le fond du règlement des litiges impliquant des autorités publiques. Il a fait valoir que l’arbitrage fonctionne selon sa propre logique institutionnelle, ce qui peut amener les tribunaux arbitraux à aborder les questions de droit administratif différemment des juridictions nationales. L’exposé s’est concentré sur deux points clés : les procédures parallèles devant les tribunaux arbitraux et les juridictions administratives, et la capacité des États ou des entités publiques à invoquer des restrictions juridiques nationales pour contester leur consentement à l’arbitrage. À l’aide d’exemples tirés de l’arbitrage en matière de traités d’investissement et de la pratique internationale, il a expliqué comment des mécanismes tels que les clauses d’exclusivité, les clauses de renonciation et les dispositions de « fork-in-the-road » visent à gérer le chevauchement des procédures et à répartir la compétence entre les instances nationales et internationales. L’exposé a également exploré la tension entre les limites imposées par le droit public national à l’autorité gouvernementale et le principe arbitrale international selon lequel les États ne devraient pas s’appuyer sur leur propre droit interne pour se soustraire à leurs engagements en matière d’arbitrage. Ceci dit, les considérations d’ordre public, de bonne foi et de « pacta sunt servanda » peuvent être appliquées différemment selon l’instance saisie du litige. En conclusion, l’arbitrage ne peut traiter les litiges de droit public que s’il reste attentif à la distinction entre l’État en tant qu’acteur commercial, l’État en tant que détenteur de l’autorité publique et l’État en tant que sujet soumis à l’État de droit.

Ensuite, des juges d'Ukraine (Olesia Radyshevska), de Slovénie (Erik Kerševan) et de Grèce (Maria Ghana) ont pris brièvement la parole pour présenter des exemples nationaux et mettre en évidence les enjeux essentiels.

La séance de questions-réponses qui a suivi a élargi le débat à d’autres points de tension et sujets de préoccupation. Certains participants se sont demandé si les considérations d’ordre public devaient prévaloir sur le principe de l’autonomie des parties et le principe de « compétence-compétence ». D’autres participants ont fait remarquer que l’arbitrage international offrait un moyen plus rapide et plus économique de règlement des litiges, et ont formulé des suggestions sur la manière dont les procédures contentieuses administratives nationales devraient être adaptées pour permettre aux parties de régler leurs différends devant les tribunaux nationaux plutôt que devant des tribunaux arbitraux. Il s’agit notamment de la faculté pour le juge administratif de formuler des propositions en vue d’un règlement global du litige allant au-delà des termes juridiques stricts, et éventuellement d’exercer des pouvoirs renforcés en matière d’instruction. D’autres participants ont soulevé des questions concernant l’application de l’acquis communautaire par les tribunaux arbitraux internationaux. Les participants ont mis en évidence les tensions possibles entre l’exercice de la compétence par les tribunaux et le principe d’autonomie du droit de l’Union, ainsi que l’autorité suprême de la CJUE pour interpréter les dispositions du droit de l’Union.

La deuxième séance de travail, présidée par Dimitry Teodor Berberoff Ayuda, vice-président de la Cour suprême d’Espagne, a été consacrée aux nouveaux modèles d’organisation et de fonctionnement de l’administration publique. Anastasia Chatzikonstantinou, auditrice au Conseil d’État hellénique, a ouvert la séance en présentant la première partie du rapport général. Elle a abordé, dans une perspective comparative, la délégation à des particuliers de tâches traditionnellement exercées par des fonctionnaires dans le cadre de l’adoption d’actes administratifs. Plus précisément, elle a examiné, à travers des exemples représentatifs de législation et de jurisprudence issus des juridictions participantes, le cadre juridique régissant cette délégation et les principaux critères de sa recevabilité, notamment la nature des tâches déléguées, les limites à la délégation des fonctions essentielles de l’État et les qualifications requises des particuliers chargés de l’exécution de ces tâches. En outre, elle a évoqué la justification sous-jacente et le cadre juridique régissant le recrutement de cadres supérieurs en dehors de la hiérarchie de la fonction publique au sein de la structure de l’administration, ainsi que l’intégration de modèles organisationnels du secteur privé dans l’administration publique.

Kalliopi Spanou, professeure de sciences administratives à l’Université d’Athènes, a souligné que, dans l’administration moderne, les principes, procédures et même les réflexes établis semblent céder la place à des pratiques novatrices qui remettent en question les frontières plus ou moins nettes entre le public et le privé. Elle a fait valoir que ces pratiques ne constituent pas un nouveau paradigme administratif, mais plutôt des outils polyvalents ou à rationales multiples qui répondent à des défis ponctuels visant à renforcer la capacité opérationnelle de l’administration. Elle a conclu que ces nouvelles pratiques doivent être prises en compte tant par l’administration que par le pouvoir judiciaire, ce qui nécessite de leur faire une place au sein de l’architecture institutionnelle existante, dont l’organisation de la reddition de comptes, de la responsabilité et du contrôle constitue un élément essentiel.

Patrina Paparrigopoulou, professeure de droit public à l’Université d’Athènes, a évoqué le cas de l’organisme national de sécurité sociale, l’e-EFKA, comme exemple de la transformation actuelle de l’administration publique hellénique, illustrant les tensions entre efficacité et sécurité juridique, logique managériale et tradition bureaucratique, ouverture organisationnelle et protection de l’autorité publique. Dans ce contexte, elle a examiné le cadre institutionnel et théorique qui a favorisé ces évolutions et a analysé les formes concrètes de participation du secteur privé au sein de l’e-EFKA, notamment en ce qui concerne l’implication d’avocats et d’experts-comptables agréés dans la préparation des décisions en matière de retraite et la nomination de professionnels du secteur privé à des postes de direction. Bien que ces réformes aient été, sous certaines conditions, confirmées par le Conseil d’État hellénique, elles continuent de susciter des inquiétudes quant à la préservation des garanties constitutionnelles, à la continuité des services publics et au respect du principe de légalité administrative.

À la suite des réponses apportées par les deux intervenants à une question concernant l’impact de l’intelligence artificielle sur l’administration publique, des contributions orales ont été présentées par des représentants du Portugal, de la Lettonie, de la Finlande et de l’Autriche. En particulier, Suzana Tavares da Silva, juge à la Cour administrative suprême du Portugal, a souligné que la Constitution de la République portugaise intègre les entités privées exerçant des pouvoirs publics au sein même de la structure administrative et a mis en avant le rôle du contrôle juridictionnel pour déterminer les limites admissibles de la délégation en l’absence d’un régime général régissant la délégation de pouvoirs publics à des entités privées. Elle a en outre expliqué que, bien que le Portugal ne dispose pas d’un catalogue explicite de « missions non délégables », il possède un ensemble de principes constitutionnels, une clause générale de compétence administrative et un régime étendu de responsabilité civile de l’État et des entités privées exerçant des pouvoirs publics. Elle a également évoqué le recrutement de dirigeants externes dans les entreprises publiques opérant sur un marché concurrentiel et a indiqué que le Portugal suit une approche combinant la « Nouvelle gestion publique » et la « gouvernance de l’ère numérique », en mettant particulièrement l’accent sur la « clé numérique mobile » (signature numérique) et l’interdiction d’exiger des certificats attestant des faits déjà connus de l’administration. Anita Kovaļevska, juge à la Cour suprême de Lettonie, a souligné que la loi autorise la délégation de missions d’administration publique à des personnes morales de droit privé ou à des personnes physiques, à condition que cette délégation soit autorisée par un acte juridique externe et que l’entité privée ou la personne physique soit en mesure d’accomplir la mission de manière plus efficace. Elle a en outre noté que le cadre juridique letton, qui repose sur un équilibre entre efficacité et responsabilité publique, définit en détail les missions qui ne peuvent être déléguées, en établissant deux catégories de restrictions : la première concerne les fonctions essentielles de l’administration publique, telles que l’élaboration des politiques et le contrôle des ressources financières publiques ; la seconde, qui s’applique spécifiquement aux personnes privées, comprend l’adoption d’actes administratifs et d’autres catégories spécifiques de missions administratives, sauf lorsque la délégation est expressément autorisée par la loi. Kari Kuusiniemi, président de la Cour administrative suprême de Finlande, a souligné que la Constitution finlandaise autorise explicitement la délégation de tâches administratives à des particuliers, tout en précisant que, à quelques exceptions près, les tâches impliquant des pouvoirs publics importants, telles que l’usage de la force, sont réservées aux autorités publiques. Après avoir évoqué la procédure de candidature ouverte et les critères généraux de nomination, ainsi que les principes régissant le développement de l’administration publique, il a abordé le modèle organisationnel de la Cour administrative suprême finlandaise, en mettant particulièrement l’accent sur la possibilité de modifier le nombre et la composition des sections de la Cour afin de s’adapter à la charge de travail et aux changements de personnel. Albert Posch, président de la Cour administrative suprême d’Autriche, s’est concentré sur les exigences constitutionnelles relatives à l’externalisation de missions du secteur public vers des entités privées, en se référant à la jurisprudence pertinente de la Cour constitutionnelle autrichienne, qui reflète une approche bien établie : l’externalisation n’est autorisée que si les fonctions essentielles de l’État sont préservées, si les principes constitutionnels sont respectés et si un contrôle public efficace est maintenu.

Une discussion s'est ensuite engagée sur les questions soulevées, en mettant particulièrement l'accent sur la faisabilité et les critères de recrutement de particuliers au sein de l'administration publique.

Le 16 mai 2026, Yves Gounin, conseiller d'État au Conseil d'État français, a prononcé le discours de clôture du séminaire, en soulignant les points clés qui se sont dégagés des interventions précédentes.